Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding en uitgangspunten

In deze paragraaf worden de risico’s in beeld gebracht en gerelateerd aan de beschikbare risicobuffer. Risicomanagement is een belangrijk middel om onze doelen te bereiken. Hierbij worden risico’s goed in kaart gebracht, beheersmaatregelen genomen en bij de uitvoering vinger aan de pols gehouden. Beheersmaatregelen zijn o.a. aanpassen van werkprocessen, wegnemen van de oorzaak, treffen van een voorziening of het afsluiten van een verzekering.

De bestuurlijke kaders voor risicomanagement zijn de risicobereidheid, de onderdelen van de risicobuffer, de gewenste omvang van de risicobuffer en het niveau van verantwoording.

De risico’s zijn geïnventariseerd op projecten en op afdelingen. De berekende ratio weerstandsvermogen is gebaseerd op de methode zoals opgenomen in het risicomanagementbeleid ‘riskeer, beheers en realiseer meer’ dat in samenwerking met het bureau NAR (Nederlandse Adviesbureau voor Risicomanagement) is opgesteld.

Kernpunten

  • Ratio weerstandsvermogen is berekend op 6,6 en gewaardeerd als uitstekend
  • Ratio Algemene reserve 2,8
  • Benodigde risicobuffer is € 5,8 mln
  • Beschikbare risicobuffer is € 38,3 mln

Beleidskader

  • Risicomanagementbeleid riskeer, beheers en realiseer meer
  • Ratio weerstandsvermogen is ten minste 1,5
  • Ratio Algemene reserve minimaal factor 1,0
  • Zekerheidspercentage is 90%
  • Risicobuffer is de Algemene Reserve, de vrij aanwendbare bestemmingsreserves, de vrije belastingcapaciteit Motorrijtuigenbelasting en de vrije ruimte meerjarenraming
  • Risico’s van € 200.000 of meer

Beleid

De basis voor het risicomanagementbeleid zijn de volgende door Provinciale Staten vastgestelde kaders:

  • Risicobereidheid

Op basis van de risicosimulatie wordt berekend welk bedrag nodig is om de geïdentificeerde risico’s in financiële zin af te dekken. Hierbij wordt gerekend met een zekerheidspercentage. Hoe hoger het zekerheidspercentage hoe hoger de berekende risicobuffer zal zijn. Het te hanteren zekerheidspercentage geeft zodoende de mate van risicobereidheid aan. De provincie hanteert vanaf 2019 een zekerheidspercentage van 90%.

  • Onderdelen van de risicobuffer

We rekenen de volgende componenten tot de beschikbare risicobuffer:

•    Algemene reserve

•    Vrij aanwendbare bestemmingsreserves

•    Vrije belastingcapaciteit Motorrijtuigenbelasting

•    Vrije ruimte meerjarenbegroting

  • Gewenste omvang van de risicobuffer 

De gewenste omvang van de mimimaal aan te houden risicobuffer is uitgedrukt als ratio weerstandsvermogen van minimaal 1,5. Daarnaast geldt een minimale ratio voor de Algemene reserve van 1,0.

  • Niveau van verantwoording

Om grote risico’s van kleine te onderscheiden wordt gewerkt met een grensbedrag. Er wordt verantwoording afgelegd over risico’s met een maximale financiële impact (worst case) van € 200.000 of groter.

  • Wijzigingen beleid ten opzichte van 2021

Er zijn geen wijzigingen in het risicomanagementbeleid ten opzichte van 2021.

 

Risico's

In het risicoprofiel van Zeeland zijn alle risico’s waaraan onze Provincie wordt blootgesteld opgenomen. Een aantal van deze risico’s heeft tevens een relatie met (voormalige) grote projecten. Het gaat om risico’s met betrekking tot onderstaande onderwerpen.

In bovenstaand overzicht staan de risico’s in volgorde van invloed. De risico’s met betrekking tot Wettelijke milieutaken, Garantstelling Hulst i.v.m. Perkpolder en Waterdunen beheer bepalen voor het grootste deel het risicoprofiel van de provincie en zijn op grond daarvan aan te merken als de grootste risico’s. Het overzicht bestaat overigens niet uit alleen enkelvoudige risico’s. Zo zijn er meerdere risico’s die betrekking hebben op Waterdunen beheer en op de wettelijke milieutaken.

Ten opzichte van de tweede kwartaalrapportage 2021 zijn er geen wijzigingen.

Wettelijke milieutaken
De uitvoering van de meeste taken wordt voor de provincie uitgevoerd door de omgevingsdiensten RUD Zeeland (RUD) en DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR). Per 2019 voert DCMR de Brzo werkzaamheden voor de provincie uit die eerder door de RUD werden uitgevoerd. DCMR is van plan om o.a. via het uitvoeren van nulonderzoeken in beeld te krijgen welk niveau aan vergunningverlening en toezicht- en handhaving bij de verschillende Brzo bedrijven in het Zeeuwse door de RUD is gehanteerd. Het is mogelijk dat uit het onderzoek blijkt dat DCMR van mening is dat zij haar verantwoordelijkheid alleen kan waarmaken als de uitvoering van de Brzo taken op een hoger niveau wordt getild. Dat kan betekenen dat er structureel meer uren nodig zijn voor de Brzo werkzaamheden.

In 2021 is een eerste toekomstverkenning uitgevoerd voor de milieutaken waar we als provincie verantwoordelijk voor zijn. Een vervolgonderzoek volgt in 2022. De kans is aanwezig dat er uit deze verkenning hogere lasten voortvloeien, afhankelijk van gekozen ambities en uitvoeringsniveau.

Beheersmaatregelen:
Via periodiek accounthoudersoverleg met de RUD en DCMR worden de actuele ontwikkelingen doorgesproken.

Garantstelling gemeente Hulst in verband met Perkpolder
In het derde kwartaal van 2017 heeft PS besloten het project Perkpolder volledig over te dragen aan de gemeente Hulst, gezien de fase waarin het project zich verkeerde, en haar aandelen in Perkpolder Beheer BV te verkopen aan de gemeente Hulst. De gemeenteraad van de gemeente Hulst heeft besloten deze aandelen inderdaad over te nemen en het project zelfstandig verder te zetten. In het vierde kwartaal van 2017 is de uittreding van de Provincie formeel tot stand komen. De provincie is per 1-1-2018 geen aandeelhouder meer en heeft haar grondvoorraad Perkpolder verkocht aan Perkpolder Beheer BV. De provincie staat na uittreding nog wel garant voor een maximum bedrag van € 3,3 miljoen ter beperking van de financiële risico’s van de gemeente Hulst. Deze garantie vervalt op 31 december 2026, tenzij partijen schriftelijk anders overeenkomen.

Beheersmaatregelen:
De gemeente verstrekt gedurende de looptijd van de garantie jaarlijks aan de Provincie een controleverklaring van een externe accountant over de vastgestelde jaarrekening van Perkpolder Beheer. Hierover en over de actuele ontwikkelingen vindt jaarlijks minimaal één keer bestuurlijk overleg plaats tussen de Provincie en de gemeente Hulst. Gedurende het jaar vindt tevens ambtelijk overleg plaats over de actuele ontwikkelingen binnen het project Perkpolder. Na het vaststellen van een nieuwe GREX door de gemeente Hulst ontvangen wij een exemplaar van deze GREX.

Waterdunen beheer
Voor Waterdunen is er eind 2016 een harde knip aangebracht tussen de uitvoerings- en beheerfase van Waterdunen. De risico’s van de uitvoeringsfase zijn onderdeel van het groot project Waterdunen en worden toegelicht in de voortgangsrapportages van Waterdunen. De projectrisico’s hebben invloed op de post onvoorzien in de GREX. De risico’s van de beheerfase zijn door de knip geen onderdeel van het groot project en worden meegenomen in de berekening van het provinciaal risicoprofiel en hebben invloed op het provinciaal weerstandsvermogen.
In de beheerfase gaat het om het beheer en onderhoud van het gebied Waterdunen. Op hoofdlijnen is duidelijk dat beheer en onderhoud na de grondoverdracht /-uitruil aan de projectpartners toekomt en zij als nieuwe eigenaren hiervoor verantwoordelijk zijn. In de beheerfase is de provincie echter voor enkele jaren mede-risicodrager voor de inlaatkreek en de zandvang. De financiële gevolgen van risico’s in deze periode zijn ingeschat en meegenomen in de berekening van de benodigde provinciale risicobuffer.

Beheersmaatregelen:
Door middel van monitoring moeten de gevolgen beperkt worden en daarnaast wordt overleg gevoerd met de partners over het toekomstige beheer.

Garantstellingen

De garantstellingen maken deel uit van de uitvraag naar risico’s. De provincie heeft een aantal garantstellingen afgegeven aan verbonden partijen. Hierin schuilt een risico, aangezien de financiële realiteit van een organisatie ertoe kan leiden dat schuldeisers aanspraak maken op de betreffende garantstelling. Het grootste deel van de garantstelling is in 2021 beschikbaar gesteld aan GBE Aqua B.V. (houder van de Evides aandelen). Dit betreft een garantstelling van ongeveer € 367 miljoen. GBE Aqua ontvangt een stabiele dividendstroom vanuit Evides waarmee de lening (en de garantstelling) jaarlijks kan worden afgelost/afgebouwd. Daarnaast is er een garantie verstrekt aan Nort Sea Port. North Sea Port heeft een gezonde eigen vermogenspositie.

Evides

In de vergadering van Provinciale Staten van 23 juli 2021 is ingestemd met de ontvlechting van Evides en is besloten een bestemmingsreserve ‘GBE Aqua’ in te stellen. De bijdrage van € 10 miljoen, die het Rijk ter afdekking van de specifieke risico’s die met deze ontvlechting samenhangen heeft toegekend, is opgenomen in deze reserve. Omdat de risico’s met betrekking tot Evides met deze reserve zijn afgedekt, is het niet meegenomen in bovenstaand overzicht van provinciale risico’s.

Benodigde risicobuffer

Risico’s worden gekwantificeerd op basis van de financiële impact en de kans van het risico. Per risico wordt allereerst de kans van optreden bepaald. Vervolgens wordt de financiële impact bepaald indien het risico zich zou voordoen.

Op basis van de risicogegevens wordt door middel van een risicosimulatie de benodigde risicobuffer berekend. Dit is de buffer die nodig is om de financiële gevolgen van risico’s op te kunnen vangen. Deze berekening vindt plaats door middel van risicosimulatie. Deze simulatie wordt toegepast, omdat het reserveren van het maximale bedrag in de “worst case” ongewenst en onnodig is. De risico’s zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden. Bij de berekening van de risicosimulatie gaan we uit van een zekerheidspercentage van 90%. Uit de risicosimulatie volgt dat met 90% zekerheid kan worden gesteld dat alle risico’s kunnen worden afgedekt met een bedrag van € 5,8 miljoen.

Beschikbare risicobuffer

De beschikbare risicobuffer bestaat uit het geheel aan middelen dat beschikbaar is om de risico’s in financiële zin af te dekken.

 

Beschikbare risicobuffer

bedragen x € 1 miljoen

Algemene reserve 

16,5

Bestemmingsreserve

0,0

Vrije belastingcapaciteit Motorrijtuigenbelasting

18,3

Ruimte meerjarenbegroting

3,5

Totaal

38,3

* In bovenstaande opstelling is nog geen rekening gehouden met de voorstellen uit de najaarsnota 2021. In de Najaarsnota worden nieuwe ratio's gepresenteerd waarbij wel rekening is gehouden met een verlaging van de ruimte in de meerjarenbegroting.

In bovenstaande opstelling is uitgegaan van cijfers inclusief de verwerking van de 8e begrotingswijziging 2021.

De algemene reserve is doorgaans de primaire risicobuffer, omdat deze direct is in te zetten. Het betreft wel incidentele middelen.

Bestemmingsreserves kunnen gebruikt worden als risicobuffer voor het deel waarvoor nog geen harde verplichtingen zijn aangegaan. Voor dit deel is dan een besluit nodig om de bestemming te wijzigen. Het aanwenden van deze reserves voor het dekken van financiële schade doen we daarom pas als de nood hoog is. Deze ruimte bedraagt € 0.

De onbenutte belastingcapaciteit van de motorrijtuigenbelasting is het verschil tussen de te verwachten realisatie 2022 en maximaal te heffen opcenten in 2022. Omdat de opcenten alleen op 1 januari in enig jaar verhoogd kunnen worden is de vrije belastingcapaciteit niet direct beschikbaar als risicobuffer. De vrije belastingcapaciteit is het meest geschikt voor de dekking van structurele risico’s. 

De ruimte in de meerjarenbegroting, ook wel budgettaire ruimte genoemd, betreft middelen zonder bestemming en maken deel uit van de beschikbare risicobuffer.

Ratio weerstandsvermogen

Op basis van het ratio weerstandsvermogen wordt bepaald of het weerstandsvermogen van de provincie toereikend is bij het huidige risicoprofiel. Via het risicomanagementbeleid hebben Provinciale Staten een ondergrens voor het ratio van het weerstandsvermogen vastgesteld van 1,5. Dit valt in de klasse ruim voldoende.

Op basis van de weerstandsnorm valt het weerstandsvermogen in de klasse uitstekend. 

Ratio algemene reserve in benodigde risicobuffer

In Provinciale Staten is ook besloten dat de algemene reserve minimaal gelijk (ratio 1,0) moet zijn aan de benodigde risicobuffer. Op basis van deze ratio’s wordt bepaald of het weerstandsvermogen van de provincie toereikend is bij het huidige risicoprofiel. Dit houdt in dat de benodigde risicobuffer van € 5,8 miljoen minimaal gedekt moet worden door de  Algemene reserve. Deze ruimte bedraagt € 16,5 miljoen. De factor komt uit op 2,8 waarmee de factor voldoet aan het minimum van 1,0.

Ontwikkeling risicobuffer en risicoprofiel

De ontwikkeling van de beschikbare risicobuffer en het risicoprofiel ziet er als volgt uit:

Ten opzichte van de 2e kwartaalrapportage 2021 is de beschikbare risicobuffer gestegen. Dit komt voornamelijk door een stijging van de belastingcapaciteit. De ontwikkeling van de ratio’s weerstandsvermogen en Algemene Reserve is in onderstaande grafiek weergegeven:

De ratio weerstandsvermogen stijgt ten opzichte van de 2e kwartaalrapportage 2021 als gevolg van de gestegen buffer terwijl het risicoprofiel gelijk is gebleven.

Kengetallen

Het BBV schrijft voor dat in deze paragraaf financiële kengetallen opgenomen moeten worden. Deze kengetallen geven meer inzicht in de (financiële) ruimte om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken of opvangen. Ofwel, ze geven inzicht in de financiële weerbaar- en wendbaarheid van de Provincie. In hun samenhang zeggen de kengetallen hoe de Provincie er financieel gezien voor staat, zeker als de ontwikkeling van de kengetallen over een aantal jaren wordt gevolgd. Daarnaast wordt met de invoering van de kengetallen een verbetering van de onderlinge vergelijkbaarheid van Provincies beoogd. https://kennisopenbaarbestuur.nl/thema/financi%C3%ABle-kengetallen-gemeenten-en-provincies/

Voor meer informatie en berekeningswijze van de kengetallen verwijzen wij u naar de regeling: https://wetten.overheid.nl/BWBR0036853/2019-04-01.

Formeel zijn er geen harde criteria voor de waarden waaraan de kengetallen moeten voldoen. Als richtlijn op signaalwaarden van de normen volgen wij het gemeenschappelijk financieel toetsingskader, zie ook : http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Zeeland/CVDR623323/CVDR623323_1.html.  In onderstaand overzicht hebben wij met kleur aangegeven of onze kengetallen voldoen aan deze norm waarbij groen betekent minst risicovol, geel neutraal en rood meest risicovol. Voor de volledigheid hieronder een overzicht van de normen:

kengetallen

Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Dit kengetal geeft een indicatie van de druk van schuldenlast (rente / aflossing) op de eigen middelen. De quote wordt berekend door de netto schuld te delen door het totaal aan jaarlijkse baten. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er ook sprake is van verstrekte leningen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief verstrekte leningen weergegeven. Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel is van de verstrekte leningen en de betekenis daarvan voor de schuldenlast. Als de netto schuld groter is dan 130% van de inkomsten, is er sprake van een erg hoge schuld. Een netto schuld die minimaal 100% van de inkomsten is, wordt als hoog gezien. Als we beide schuldquotes vergelijken blijkt dat de waarden dicht bij elkaar liggen. Gesteld kan worden dat sprake is van een relatief beperkte omvang van de uitstaande schuldenlast, die een dalende trend laat zien en die beheersbaar is om aan de rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen. De netto schuldquote van overige provincies is veelal negatief. Dat wil zeggen dat daar een overschot aan middelen is. De (gecorrigeerde) netto schuldquote van Zeeland ontwikkelt zich positief. Dit komt met name door een daling van de vlottende schuld (aflossing van de schuldpositie). 

Solvabiliteit
Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de provincie aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. Hiertoe wordt de omvang van het eigen vermogen (de reserves en het resultaat van de provincie) gerelateerd aan de totale omvang van het vermogen (het eigen en het vreemde vermogen). Hoe hoger de solvabiliteitsratio hoe groter het deel van de activa dat is gefinancierd met eigen middelen en hoe groter de financiële weerbaarheid van de provincie. Een solvabiliteitsratio van 20% - 50% wordt als gezond gezien. De solvabiliteitsratio van overige provincies is veelal hoger vanwege hogere eigen vermogens ten opzichte van het balanstotaal, percentages van rond de 70% - 80% zijn geen uitzondering. De solvabiliteitsratio geeft een indicatie over de hoogte van de schuldenlast die de Provincie is aangegaan en de mate dat deze schuldenlast beheersbaar is. Als we het vreemd vermogen beschouwen zien we dat dit met name bestaat uit een opgenomen geldlening en overlopende passiva. Gezien de hoogte van het vreemd vermogen kunnen we concluderen dat de berekende ratio ruim voldoende is om aan de financiële verplichtingen te voldoen en daarmee ook beheersbaar is. De ratio verbetert de komende jaren door een dalende schuldenpositie.

Structurele exploitatieruimte
Dit kengetal geeft weer hoeveel structurele ruimte er is om de eigen lasten te dragen, ook als bijvoorbeeld de baten afnemen of lasten in de toekomst gaan toenemen. De ruimte wordt berekend door het structurele saldo (verschil tussen structurele baten en lasten) te delen door het totaal aan jaarlijkse baten. Voorbeelden van structurele baten zijn de algemene uitkering uit het provinciefonds en de inkomsten uit opcenten. Bij structurele lasten gaat het om de lasten die worden gemaakt voor het uitvoeren van structureel beleid, bedrijfsvoeringlasten en kapitaallasten. Een positief kengetal betekent dat we een positief saldo hebben tussen de structurele baten/lasten inclusief de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan de reserves. Het gepresenteerde positieve kengetal laat zien dat er flexibiliteit in de begroting zit en ruimte is om aanvullende structurele lasten aan te gaan, zonder dat de begroting structureel uit evenwicht raakt.

Grondexploitatie
Dit kengetal geeft aan hoe groot de grondpositie is (de totale waarde van de gronden in eigendom bij de provincie) in relatie tot het totaal aan jaarlijkse baten. De provincie kan namelijk risico’s lopen inzake de waardeontwikkeling van gronden die op de balans staan. De omvang van de grondexploitatie is bij de Provincie gering. Dit betekent een klein risico voor de financiële positie. Dit kengetal is de laatste jaren stabiel rond de 4% en neemt na de overdracht van de gronden Waterdunen af tot nihil. 

Belastingcapaciteit
Een provincie heeft de mogelijkheid het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen aantal opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. De belastingcapaciteit van provincies wordt berekend door het aantal opcenten in jaar t (het begrotingsjaar) te relateren aan het gemiddelde van het aantal opcenten van alle provincies in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

In het coalitieakkoord is opgenomen dat in 2022 het tarief weer zakt naar het niveau van 2018, namelijk 82,3 opcenten. Daarmee ligt het tarief weer onder het nu huidige gemiddelde tarief. In de paragraaf heffingen wordt nader ingegaan op het maximale tarief dat een provincie mag heffen. De onbenutte belastingcapaciteit voor het begrotingsjaar 2022 bedraagt € 18,3 miljoen. Dit betreft een stijging die ingezet kan worden vanaf 2022 en heeft dan betrekking op één begrotingsjaar.

De ratio’s in onderling verband bezien
De kengetallen netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte geldleningen, de solvabiliteitsratio en het kengetal grondexploitatie hebben met name betrekking op de balanspositie van de provincie. Geen van deze kengetallen bevindt zich in een gevarenzone. Sterker nog, de kengetallen laten alle een positieve ontwikkeling zien, waaruit ook blijkt dat de Provincie een gezonde balanspositie kent. De zeer lage ratio grondexploitatie (vanaf 2022 zelfs 0%) is een bevestiging dat de grondexploitaties een beperkte omvang kennen ten opzichte van de totale provinciale begroting en daarmee ook beheersbaar zijn voor waarde schommelingen.

De vreemd vermogenspositie is beheersbaar, en biedt zelfs ruimte voor groei indien dat noodzakelijk is. Daarnaast laat de ratio weerstandstandvermogen en ratio algemene reserve zien dat de algemene reserve ruimte biedt om niet voorziene tegenvallers te kunnen afdekken. Tezamen met de gezonde vreemd vermogenspositie geeft dat ook ruimte om die eventuele tegenvallers op dat moment ook daadwerkelijk te kunnen financieren. De Provincie is dus weerbaar om onverwachte zaken te kunnen opvangen.

De kengetallen structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit hebben betrekking op de exploitatie. Uit de berekening van de kengetallen blijkt dat de structurele baten ruim voldoende zijn om de structurele lasten af te dekken, en dat er zelfs ruimte is om de structurele lasten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit biedt bovendien ook mogelijkheden om de structurele baten verder te vergroten, mocht dat noodzakelijk zijn.

Bovenstaande uiteenzetting toont dat de financiële positie van de Provincie Zeeland beheersbaar en op orde is. De ratio’s voldoen in ruime mate aan de gestelde normen. Ten opzichte van voorgaande perioden heeft de financiële positie zich positief ontwikkelt, met name doordat de vreemd vermogenspositie is afgebouwd en de eigen vermogenspositie is gegroeid. Daarmee biedt de financiële positie ook ruimte om eventuele tegenvallers zelfs op structurele basis te kunnen opvangen.