Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

In deze paragraaf worden de risico’s in beeld gebracht en gerelateerd aan de beschikbare risicobuffer. Risicomanagement is een belangrijk middel om onze doelen te bereiken. Hierbij worden risico’s goed in kaart gebracht, beheersmaatregelen genomen en bij de uitvoering vinger aan de pols gehouden. Beheersmaatregelen zijn onder andere aanpassen van werkprocessen, wegnemen van de oorzaak, treffen van een voorziening of het afsluiten van een verzekering.

De bestuurlijke kaders voor risicomanagement zijn de risicobereidheid, de onderdelen van de risicobuffer, de gewenste omvang van de risicobuffer en het niveau van verantwoording.

De risico’s zijn geïnventariseerd op projecten en op afdelingen. De berekende ratio (verhouding) weerstandsvermogen is gebaseerd op de manier zoals opgenomen in het risicomanagementbeleid ‘riskeer, beheers en realiseer meer’. Deze is samen met het bureau NAR (Nederlandse Adviesbureau voor Risicomanagement) opgesteld.

• Ratio weerstandsvermogen is berekend op 5,7 en gewaardeerd als uitstekend
• Ratio Algemene reserve 1,9
• Benodigde risicobuffer is € 15,2 miljoen
• Beschikbare risicobuffer is € 86,7 miljoen

• Risicomanagementbeleid riskeer, beheers en realiseer meer.
• Ratio weerstandsvermogen is minstens 1,5.
• Ratio Algemene reserve minimaal factor 1,0.
• Zekerheidspercentage is 90%.
• Risicobuffer is de Algemene Reserve, de vrij aanwendbare bestemmingsreserves, de vrije belastingcapaciteit Motorrijtuigenbelasting en de vrije ruimte meerjarenraming.
• Risico’s van € 200.000 of meer.

De basis voor het risicomanagementbeleid zijn de volgende door Provinciale Staten (PS) vastgestelde kaders:

Risicobereidheid
Door het gebruik van de risicosimulatie berekenen we welk bedrag nodig is om de geïdentificeerde risico’s in financiële zin af te dekken. Hierbij wordt gerekend met een zekerheidspercentage. Hoe hoger het zekerheidspercentage hoe hoger de berekende risicobuffer zal zijn. Het te hanteren zekerheidspercentage geeft zo de mate van risicobereidheid aan. De provincie hanteert vanaf 2019 een zekerheidspercentage van 90%.

Onderdelen van de risicobuffer
We rekenen de volgende componenten tot de beschikbare risicobuffer:

• algemene reserve
• vrij aanwendbare bestemmingsreserves
• vrije belastingcapaciteit Motorrijtuigenbelasting
• vrije ruimte meerjarenbegroting

Gewenste omvang van de risicobuffer
De gewenste omvang van de mimimaal aan te houden risicobuffer is uitgedrukt als ratio weerstandsvermogen van minimaal 1,5. Daarnaast geldt een minimale ratio voor de Algemene reserve van 1,0.

Niveau van verantwoording
Om grote risico’s van kleine te onderscheiden wordt gewerkt met een grensbedrag. Er wordt verantwoording afgelegd over risico’s met een maximaal financieel effect (worst case) van € 200.000 of groter.

Wijzigingen beleid ten opzichte van 2022
Er zijn geen wijzigingen in het risicomanagementbeleid ten opzichte van 2022.

In het risicoprofiel van Zeeland zijn alle risico’s waaraan onze Provincie wordt blootgesteld opgenomen. Enkele van deze risico’s heeft ook een relatie met (voormalige) grote projecten. Het gaat om risico’s over onderstaande onderwerpen:

In dit overzicht staan de risico’s in volgorde van invloed. De risico’s over Wettelijke milieutaken, project Zanddijk en Garantstelling Hulst i.v.m. Perkpolder bepalen voor het grootste deel het risicoprofiel van de Provincie en zijn op grond daarvan aan te merken als de grootste risico’s. Het overzicht bestaat niet uit alleen enkelvoudige risico’s. Zo zijn er meer risico’s die gaan over de wettelijke milieutaken.

Ten opzichte van de vierde kwartaalrapportage 2023 zijn er geen wijzigingen.

Wettelijke milieutaken

Dit bestaat uit de volgende onderdelen:
In 2021 is een eerste toekomstverkenning uitgevoerd voor de milieutaken waar we als provincie verantwoordelijk voor zijn. Een vervolgonderzoek is in 2022 uitgevoerd en gerapporteerd. Op basis van de rapportage is begin 2023 door de uitvoeringsorganisatie een inschatting van de benodigde middelen voor realisatie van het meerjarenprogramma. Dit wordt verder uitgewerkt in het plan van aanpak voor een robuuste RUD Zeeland samen met de deelnemers in de RUD Zeeland. In 2024 zal er naar verwachting een concreet voorstel voor zienswijze aan PS(en overige gemeentelijke deelnemers) worden voorgelegd. 

Met de komst van de Omgevingswet (OW) krijgen Provincies de mogelijkheid om financiële zekerheid te vragen bij majeure risicobedrijven en bij afvalbedrijven. De financiële zekerheid wordt opgelegd ter nakoming van, op grond van de omgevingsvergunningen, geldende verplichtingen (zoals ontmanteling van een installatie) of ter dekking van aansprakelijkheid voor milieuschade die door de vergunde activiteit is ontstaan. Er is een aanvullende wetswijziging in voorbereiding dat dit een verplichting wordt. Het verwerken hiervan in de omgevingsvergunning vraagt extra tijd van omgevingsdiensten.

Naar aanleiding van de PFAS discussie is politiek de wens uitgesproken dat er voldoende tijd door de RUD Zeeland besteed moet worden aan de werkzaamheden die voortvloeien uit de Verdragen Helsinki en Espoo inzake dossiers met mogelijke grensoverschrijdende milieugevolgen. In afwachting van een onderbouwd advies van de RUD met een kostenopgave is een risicokaart opgesteld. 

Door onder andere de bestuurlijke wens van meer toezicht en handhaving in het buitengebied (groene handhaving). Er is een inschatting gemaakt van de hiermee gepaard gaande kosten. Op dit moment worden er verschillende scenario’s uitgewerkt en afgestemd met de RUD Zeeland. Vervolgens zal een bestuurlijk voorstel worden voorbereid.

Beheersmaatregelen: 
Via periodiek accounthoudersoverleg met de RUD en DCMR worden de actuele ontwikkelingen doorgesproken.

Project Zanddijk

Op 16 december 2022 hebben PS een krediet voor project Zanddijk verstrekt van € 68 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd op de kostennotitie van Royal HaskoningDHV van 28 oktober 2022 en de aanpassingen hierop, zoals opgenomen in het statenvoorstel kredietaanvraag en definitief ontwerp.
In het projectkrediet is op basis van een risicodossier een risicoreserve opgenomen. De raming waarop het krediet is bepaald, heeft echter een bandbreedte van 15%. Deze bandbreedte hangt samen met de detaillering van berekeningen, zoals de hoeveelheid aan materiaal dat nodig is om de bouw te realiseren. Het kan voorkomen dat de werkelijk benodigde hoeveelheden en prijzen hoger zijn dan hetgeen is opgenomen in de raming voor het projectkrediet. Er is daardoor een risico op het ontoereikend zijn van het projectkrediet. Daarnaast is er bij een infrastructuurproject, naast het optreden van risico’s die leiden tot budgetoverschrijding ook het risico op een langere doorlooptijd van de planning aanwezig.

Beheersmaatregelen: 
Door de verdere uitwerking en aanbesteding van het project wordt de bandbreedte op de raming kleiner en zal het risico afnemen. 

Garantstelling gemeente Hulst vanwege Perkpolder
In het derde kwartaal van 2017 heeft PS besloten het project Perkpolder volledig over te dragen aan de gemeente Hulst. Dit omdat de fase waarin het project zich verkeerde, en haar aandelen in Perkpolder Beheer BV te verkopen aan de gemeente Hulst. De gemeenteraad van de gemeente Hulst heeft besloten deze aandelen inderdaad over te nemen en het project zelfstandig verder te zetten. In het vierde kwartaal van 2017 is de uittreding van de Provincie formeel tot stand komen. De Provincie is per 1-1-2018 geen aandeelhouder meer en heeft haar grondvoorraad Perkpolder verkocht aan Perkpolder Beheer BV. De provincie staat na uittreding nog wel garant voor een maximum bedrag van € 3,3 miljoen ter beperking van de financiële risico’s van de gemeente Hulst. Deze garantie vervalt op 31 december 2026, tenzij partijen schriftelijk anders overeenkomen.

Beheersmaatregelen:
De gemeente verstrekt tijdens de looptijd van de garantie jaarlijks aan de Provincie een controleverklaring van een externe accountant over de vastgestelde jaarrekening van Perkpolder Beheer. Hierover en over de actuele ontwikkelingen vindt jaarlijks minimaal één keer bestuurlijk overleg plaats tussen de Provincie en de gemeente Hulst. In het jaar vindt ook ambtelijk overleg plaats over de actuele ontwikkelingen binnen het project Perkpolder. Na het vaststellen van een nieuwe GREX door de gemeente Hulst ontvangen we een exemplaar van deze GREX.

Garantstellingen

De garantstellingen maken deel uit van de uitvraag naar risico’s. De provincie heeft een aantal garantstellingen afgegeven voor verbonden partijen. Hierin schuilt een risico, aangezien de financiële realiteit van een organisatie ertoe kan leiden dat schuldeisers aanspraak maken op de betreffende garantstelling. Het grootste deel van de garantstelling is beschikbaar gesteld aan North Sea Port. Nort Sea Port heeft een gezonde eigen vermogens­positie. Daarnaast is het beleid van de provincie gericht op het afbouwen van de garantstellingen in omvang en aantal.

De Provincie Zeeland staat garant voor de lening die GBE Aqua heeft aangetrokken om de aandelen te kopen van PZEM, nu Zeeuwse Energiehoudster Maatschappij (ZEH). Het risico met betrekking tot deze garantstelling maakt geen onderdeel uit van het benodigde weerstandsvermogen. Het Rijk heeft ter compensatie van deze garantstelling € 10 miljoen betaald ter aanvulling van ons weerstandsvermogen. Wij hebben deze middelen gedoteerd aan de bestemmingsreserve weerstandsvermogen Evides. Deze bestemmingsreserve dekt het risico van de garantstelling. In 2023 is er van de € 10 miljoen, € 5,6 miljoen vrijgevallen. Doordat de lening van GBE Aqua in omvang is afgenomen is ook het risico van de garantstelling in omvang afgenomen.

In onderstaand verloopoverzicht geven we inzicht in het verloop van de risico's die zijn verwerkt in de jaarstukken 2022. Met andere woorden; zijn de risico's die benoemd zijn in de jaarstukken 2022 in 2023 nog aanwezig en is de omvang gewijzigd. 

De verklaring voor de grootste wijziging ten opzichte van 2022 is voor wat betreft  het risico "Wettelijke milieutaken" dat gedurende 2023 het deelrisico's toekomstverkenning samenwerking milieutaken in Zeeland is komen te vervallen. Daar staat tegenover dat 2 nieuwe deelrisico's gedurende 2023 zijn; Robuuste RUD en extra inzet op groen toezicht door de RUD. Per saldo stijgt dit risico. De risico's Openbaar Vervoer, garantstelling Zeeuwse Bibliotheek en Controle POP-3 en overige Europese gelden zijn in 2023 gedaald waarbij de daling van de laatste 2 gering is van omvang.   

Risico’s worden gekwantificeerd op door van de financiële effecten en de kans van het risico. Per risico wordt allereerst de kans van optreden bepaald. Vervolgens worden de financiële effecten bepaald als het risico zich zou voordoen.

In een risicosimulatie worden met de risicogegevens de risicobuffer berekend.  Dit is de buffer die nodig is om de financiële gevolgen van risico’s op te kunnen vangen. Deze berekening vindt plaats door een risicosimulatie. Deze simulatie wordt toegepast, omdat het reserveren van het maximale bedrag in de “worst case” ongewenst en onnodig is.  De risico’s zullen toch niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden. Bij de berekening van de risicosimulatie gaan we uit van een zekerheidspercentage van 90%. Uit de risicosimulatie volgt dat met 90% zekerheid kan worden gesteld dat alle risico’s kunnen worden afgedekt met € 15,2 miljoen.

De beschikbare risicobuffer bestaat uit het geheel aan middelen dat beschikbaar is om de risico’s in financiële zin af te dekken.

Beschikbare risicobuffer	bedragen x € 1 miljoen
Algemene reserve	28,5
Bestemmingsreserve	0,0
Vrije belastingcapaciteit Motorrijtuigenbelasting	28,0
Ruimte meerjarenbegroting	30,2
Totaal	86,7

In bovenstaande opstelling is uitgegaan van cijfers inclusief de verwerking van de 3e begrotingswijziging 2024.

De algemene reserve is gewoonlijk de primaire risicobuffer, omdat deze direct is in te zetten. Het gaat om incidentele middelen.

Bestemmingsreserves zijn risicobuffer voor het deel waarvoor nog geen harde verplichtingen zijn aangegaan. Voor dit deel is dan een besluit nodig om de bestemming te wijzigen. Het gebruiken van deze reserves voor het dekken van financiële schade doen we daarom pas als de nood hoog is. Deze ruimte bedraagt € 0.

De onbenutte belastingcapaciteit van de motorrijtuigenbelasting is het verschil tussen de te verwachten realisatie 2024 en maximaal te heffen opcenten in 2024. Omdat de opcenten alleen op 1 januari in enig jaar verhoogd kunnen worden is de vrije belastingcapaciteit niet direct beschikbaar als risicobuffer. De vrije belastingcapaciteit is het meest geschikt voor de dekking van structurele risico’s. 

De ruimte in de meerjarenbegroting, ook wel budgettaire ruimte genoemd. Het gaat om middelen zonder bestemming en maken deel uit van de beschikbare risicobuffer.

Met het ratio weerstandsvermogen wordt bepaald of het weerstandsvermogen van de Provincie toereikend is bij het huidige risicoprofiel. Via het risicomanagementbeleid hebben PS een ondergrens voor het ratio van het weerstandsvermogen vastgesteld van 1,5. Dit valt in de klasse ruim voldoende.

Met de weerstandsnorm valt het weerstandsvermogen in de klasse uitstekend. 

Deze ratio bedroeg in de jaarstukken 2022 8,0.  De ratio is ten opzichte van 2022 afgenomen. De beschikbare risicobuffer was in 2022 met € 56,5 miljoen lager dan in 2023.  De benodigde risicobuffer was ook lager dan 2023; € 7,1 miljoen. 

De toegenomen beschikbare risicobuffer wordt met name veroorzaakt door een veel hogere beschikbare ruimte in de meerjarenbegroting in 2023 (€ 30,2) dan in 2022 (€ 9,1).

De toename van de benodigde buffer wordt grotendeels veroorzaakt door het risico Zanddijk dat in 2022 nog niet aanwezig was en een toename van het risico Wettelijke milieutaken in 2023 ten opzichte van 2022.

In PS is ook besloten dat de algemene reserve minimaal gelijk (ratio 1,0) moet zijn aan de benodigde risicobuffer. Deze ratio’s bepalen of het weerstandsvermogen van de Provincie toereikend is bij het huidige risicoprofiel. Dit houdt in dat de benodigde risicobuffer van € 15,2 miljoen minimaal gedekt moet worden door de  Algemene reserve. Deze ruimte bedraagt € 28,5 miljoen. De factor komt uit op 1,9 waarmee de factor voldoet aan het minimum van 1,0.

Deze ratio bedroeg in de jaarstukken 2022 3,4. De daling van deze ratio in 2023 ten opzichte van 2022 wordt met name veroorzaakt door een stijging van de benodigde risicobuffer van € 7,1 miljoen in 2022 naar € 15,2 miljoen in 2023. De Algemene reserve is juist iets toegenomen in 2023 (€ 28,5 miljoen) ten opzichte van 2022 (€ 24,4 miljoen).

Het BBV schrijft voor dat in deze paragraaf financiële kengetallen staan. Deze kengetallen geven meer inzicht in de (financiële) ruimte om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken of opvangen. Ofwel, ze geven inzicht in de financiële weerbaar- en wendbaarheid van de Provincie. In hun samenhang zeggen de kengetallen hoe de Provincie er financieel voor staat, zeker als we de ontwikkeling van de kengetallen over enkele jaren bekijken. Daarnaast wordt met de invoering van de kengetallen een verbetering van de onderlinge vergelijkbaarheid van Provincies beoogd. 

Voor meer informatie en berekeningswijze van de kengetallen verwijzen we u naar de regeling: Regeling vaststelling wijze waarop kengetallen worden vastgesteld.

Formeel zijn er geen harde criteria voor de waarden waaraan de kengetallen moeten voldoen. Als richtlijn op signaalwaarden van de normen volgen we het gemeenschappelijk financieel toetsingskader, zie ook: Gemeenschappelijk financieel toezichtkader. In onderstaand overzicht hebben we met een kleur aangegeven of onze kengetallen voldoen aan deze norm, waarbij groen betekent minst risicovol, oranje neutraal en rood meest risicovol.  Voor de volledigheid is hieronder een overzicht van de normen opgenomen:

Netto schuldquote / netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Dit kengetal geeft een indicatie van de druk van schuldenlast (rente / aflossing) op de eigen middelen. De quote wordt berekend door de netto schuld te delen door het totaal aan jaarlijkse baten. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er ook sprake is van verstrekte leningen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief verstrekte leningen weergegeven. Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel is van de verstrekte leningen en de betekenis daarvan voor de schuldenlast. Als de netto schuld groter is dan 130% van de inkomsten, is er sprake van een erg hoge schuld. Een netto schuld die minimaal 100% van de inkomsten is, wordt als hoog gezien. Als we beide schuldquotes vergelijken blijkt dat de waarden dicht bij elkaar liggen. Gesteld kan worden dat sprake is van een relatief beperkte omvang van de uitstaande schuldenlast, die een dalende trend laat zien en die beheersbaar is om aan de rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen. De netto schuldquote van overige Provincies is veelal negatief. Dat wil zeggen dat daar een overschot aan middelen is. De (gecorrigeerde) netto schuldquote van Zeeland is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. Dit komt met name door een daling van de vlottende schuld (aflossing van de schuldpositie). Ook ten opzichte van de kengetallen in de begroting hebben deze kengetallen zich positief ontwikkelt.

Solvabiliteit
Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de Provincie aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. Hiertoe wordt de omvang van het eigen vermogen (de reserves en het resultaat van de Provincie) gerelateerd aan de totale omvang van het vermogen (het eigen en het vreemde vermogen). Hoe hoger de solvabiliteitsratio hoe groter het deel van de activa dat is gefinancierd met eigen middelen en hoe groter de financiële weerbaarheid van de Provincie. Een solvabiliteitsratio van 20% - 50% wordt als gezond gezien. De solvabiliteitsratio van overige provincies is veelal hoger vanwege hogere eigen vermogens ten opzichte van het balanstotaal, percentages van rond de 70% - 80% zijn geen uitzondering. De solvabiliteitsratio geeft een indicatie over de hoogte van de schuldenlast die de Provincie is aangegaan en de mate dat deze schuldenlast beheersbaar is. Als we het vreemd vermogen beschouwen zien we dat dit met name bestaat uit overlopende passiva.  In lijn met het gepresenteerde positieve kengetal in de begroting 2023, laat dit zien dat er flexibiliteit in de begroting zit en ruimte is om aanvullende structurele lasten aan te gaan, zonder dat de begroting structureel uit evenwicht raakt.

Structurele exploitatieruimte
Dit kengetal geeft weer hoeveel structurele ruimte er is om de eigen lasten te dragen, ook als bijvoorbeeld de baten afnemen of lasten in de toekomst gaan toenemen. De ruimte wordt berekend door het structurele saldo (verschil tussen structurele baten en lasten) te delen door het totaal aan jaarlijkse baten. Voorbeelden van structurele baten zijn de algemene uitkering uit het provinciefonds en de inkomsten uit opcenten. Bij structurele lasten gaat het om de lasten die worden gemaakt voor het uitvoeren van structureel beleid, bedrijfsvoeringlasten en kapitaallasten. Een positief kengetal betekent dat we een positief saldo hebben tussen de structurele baten/lasten inclusief de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan de reserves. Het gepresenteerde positieve kengetal laat zien dat er flexibiliteit in de begroting zit en ruimte is om aanvullende structurele lasten aan te gaan, zonder dat de begroting structureel uit evenwicht raakt.

Grondexploitatie
Dit kengetal geeft aan hoe groot de grondpositie is (de totale waarde van de gronden in eigendom bij de Provincie die kwalificeren als bouwgronden in exploitatie volgens het BBV) in relatie tot het totaal aan jaarlijkse baten. De Provincie kan namelijk risico’s lopen inzake de waardeontwikkeling van gronden die op de balans staan. De omvang van de grondexploitatie is bij de Provincie op dit moment nihil. Dit betekent geen risico voor de financiële positie. 

Belastingcapaciteit
Een provincie heeft de mogelijkheid het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen aantal opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. De belastingcapaciteit van Provincies wordt berekend door het aantal opcenten in jaar t (het begrotingsjaar) te relateren aan het gemiddelde van het aantal opcenten van alle provincies in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

De ratio’s in onderling verband
De kengetallen netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte geldleningen, de solvabiliteitsratio en het kengetal grondexploitatie hebben met name betrekking op de balanspositie van de Provincie. Geen van deze kengetallen bevindt zich in een gevarenzone. Sterker nog, de kengetallen laten alle een positieve ontwikkeling zien, waaruit ook blijkt dat de Provincie een gezonde balanspositie kent. De ratio grondexploitatie is 0%, omdat er geen sprake meer is van provinciale grondexploitaties.

De vreemd vermogenspositie is beheersbaar en biedt zelfs ruimte voor groei indien dat noodzakelijk is. Daarnaast laat de ratio weerstandstandvermogen en ratio algemene reserve zien dat de algemene reserve ruimte biedt om niet voorziene tegenvallers te kunnen afdekken. Tezamen met de gezonde vreemd vermogenspositie geeft dat ook ruimte om die eventuele tegenvallers op dat moment ook daadwerkelijk te kunnen financieren. De Provincie is dus weerbaar om onverwachte zaken te kunnen opvangen.

De kengetallen structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit hebben betrekking op de exploitatie. Uit de berekening van de kengetallen blijkt dat de structurele baten ruim voldoende zijn om de structurele lasten af te dekken, en dat er zelfs ruimte is om de structurele lasten te verhogen. De onbenutte belastingcapaciteit biedt bovendien ook mogelijkheden om de structurele baten verder te vergroten, mocht dat noodzakelijk zijn.

Bovenstaande uiteenzetting toont dat de financiële positie van de Provincie Zeeland beheersbaar en op orde is. De ratio’s voldoen in ruime mate aan de gestelde normen. Ten opzichte van voorgaande perioden heeft de financiële positie zich positief ontwikkelt, met name doordat de vreemd vermogenspositie is afgebouwd en de eigen vermogenspositie is gegroeid. Daarmee biedt de financiële positie ook ruimte om eventuele tegenvallers zelfs op structurele basis te kunnen opvangen.